100 lat służby cywilnej w Polsce – Służba Cywilna w II Rzeczypospolitej - Aktualności - Historia i Tradycja

Polska pozbawiona na 123 lata własnej państwowości musiała, po odzyskaniu swej niepodległości, na nowo wypracować i stworzyć taki model administracji publicznej, który w dużym stopniu wymagał uwzględnienia rozwiązań państw zaborczych. Wskutek czego II Rzeczpospolita przyjęła austriacki model procedury i sądownictwa administracyjnego, który uzupełniał pruski wzorzec samorządu terytorialnego, a całości dopełniał rosyjski system instytucji finansowych.
W tym okresie pilnego rozwiązania wymagała również problematyka kadr urzędniczych administracji publicznej. Nie było to łatwym zadaniem, ponieważ podobnie jak wspomniane wcześniej modele funkcjonowania, także sami urzędnicy, na których miał opierać się szkielet budowanej administracji, pochodzili z różnych zaborów, a w konsekwencji posiadali również odmienne kwalifikacje i wzorce etyczne. Brakowało przede wszystkim dobrze wykształconych urzędników, w tym szczególnie prawników, co negatywnie rzutowało na ogólne funkcjonowanie władz wykonawczych, w tym również na prowadzenie bardzo istotnych prac legislacyjnych pozwalających na wypracowanie ujednoliconej służby cywilnej. Jakby dopełnieniem tego stanu rzeczy było obniżenie poziomu moralnego funkcjonariuszy państwowych i narastająca korupcja, w tym nadużycia w załatwianiu spraw urzędowych. To w głównej mierze wynikało ze złych warunków ekonomicznych panujących w kraju, ale też było następstwem złej sytuacji materialnej urzędników. Taki stan kadry urzędniczej  wymagał nie tylko natychmiastowej naprawy, ale też przeprowadzenia gruntownych zmian. Proces ten rozpoczęło powołanie międzyministerialnej Komisji Kwalifikacyjnej, której głównym zadaniem było „oczyszczenie” urzędów państwowych z nieuczciwych i niekompetentnych osób. Komisja ta z uwagi na wysoką ocenę skuteczności podejmowanych przez siebie działań, stała się również zaczątkiem głębszych przeobrażeń związanych z rozpoczęciem prac nad przygotowaniem projektu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Ostatecznie jednak projekt  tym zakresie przedstawiło Prezydium Rady Ministrów.
Po wielu dyskusjach nad koncepcją służby cywilnej w końcu zdecydowano się na ustawę o państwowej służbie cywilnej3 nawiązującą do niemieckiego modelu służby publicznej o charakterze publiczno-prawnym. Ustawie podlegali prawie wszyscy państwowi funkcjonariusze cywilni z wyłączeniem sędziów i prokuratorów, nauczycieli i wykładowców wyższych uczelni oraz pracowników kolei i poczty. Natomiast ministrowie podlegali ustawie, o ile konstytucja lub ustawy nie stanowiły inaczej. Początkowo częściowo ustawie podlegali także funkcjonariusze policji, służby więziennej i pracownicy monopoli państwowych, którzy jednak następnie zostali wyłączeni spod jej działania w wyniku uchwalenia ustaw szczegółowych.
Stosunek służbowy państwowej służby cywilnej miał charakter publiczno-prawny, co oznaczało, że może on być zmieniony, zawieszony lub rozwiązany wyłącznie przy zastosowaniu przepisów prawa publicznego. Stosunek służbowy zawiązywał się z chwilą dostarczenia aktu mianowania, przy czym samo mianowanie poprzedzała roczna służba przygotowawcza. Wyróżniono dwa rodzaje mianowania: 
    mianowanie na stałe, 
    mianowanie prowizoryczne (tj. do odwołania). 

Należy w tym miejscu wskazać, iż funkcjonariusze mianowani na stałe składali przysięgę służbową, zaś ci mianowani prowizorycznie składali jedynie przyrzeczenie służbowe. Pomimo, iż ustawa o państwowej służbie cywilnej zdecydowanie sprzyjała zasadzie publicznego charakteru stosunku służby w administracji, to nie była jedyną formułą jej wykonywania. Jakby równolegle istniała także możliwość zatrudniania tzw. pracowników kontraktowych, którzy mogli później przejść do państwowej służby stałej. Oczywiście nie każdy mógł zostać funkcjonariuszem państwowej służby cywilnej, gdyż od początku formalnego istnienia tej służby, warunki - procedury naboru do niej były ścisłe i rygorystycznie  przestrzegane.  W ich myśl funkcjonariuszem mogła zostać wyłącznie posiadająca:
    obywatelstwo polskie, 
    nieskazitelną przeszłość, 
    zdolność do działań prawnych 
    biegłą znajomość języka polskiego (w mowie i piśmie).

Sama ustawa o państwowej służbie cywilnej wprowadzała podział funkcjonariuszy na dwie grupy: 
    urzędników,
    niższych funkcjonariuszy państwowych. 
Z kolei urzędników podzielono, ze względu na posiadane wykształcenie, na trzy kategorie:
    urzędnicy wymagający wykształcenia wyższego, 
    urzędnicy wymagający wykształcenia średniego,
    urzędnicy wymagający szkoły powszechnej lub niepełnej szkoły średniej.
Do poszczególnych kategorii urzędniczych przypisano 12 stopni służbowych, przy czym stopniem najwyższym był stopień 1. Stopnie te zlikwidowano w 1933 r. wprowadzając w ich miejsce 12 grup uposażenia zasadniczego.
Funkcjonariusz państwowy posiadał szereg obowiązków, z których kluczowym była wierna służba Rzeczypospolitej. Musiał ściśle przestrzegać ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki swego urzędu gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko co temu dobru służy, a unikać wszystkiego, co by mu mogło szkodzić (art. 21). Wedle art. 22 cytowanej ustawy urzędnik obowiązany był do wypełniania każdego zadania zleconego przez swoich przełożonych, o ile nie było one sprzeczne z obowiązującym prawem. Nadrzędnym obowiązkiem urzędnika było zachowanie tajemnicy służbowej. Również pod względem zachowania, funkcjonariusza państwowego obowiązywały szczególne zasady, które odnosiły się przestrzegania powagi swego stanowiska i unikania tego wszystkiego, co mogłoby obniżyć poważanie i zaufanie danego stanowiska. Co do zasady urzędnik był zobowiązany do okazywania szacunku przełożonym, zaś w stosunku do innych pracowników i podwładnych miał być uprzejmy i życzliwy. W stosunkach urzędowych z interesantami urzędnik musiał bezwzględnie zachowywać należytą powagę i kierować się bezstronnością, służąc im radą i pomocą. Funkcjonariuszowi państwowej służby cywilnej nie wolno było przyjmować od interesantów żadnych darów ofiarowywanych w związku z zajmowaną przez niego pozycją, ani podejmować innej pracy lub takich zajęć, których wykonywanie mogło stanąć w sprzeczności z jego obowiązkami służbowymi.
Za naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusz państwowy ponosił nie tylko odpowiedzialność służbową, ale także karną i cywilną, gdyż ustawa przewidywała rozdzielenie poszczególnych rodzajów odpowiedzialności, co oznaczało, że mogły toczyć się trzy odrębne postępowania (służbowe, karne i cywilne) względem danego funkcjonariusza. Oprócz obowiązków i kar za ich nieprzestrzeganie czy naruszenie, funkcjonariusze państwowej służby cywilnej posiadali również dość liczne uprawnienia i przywileje, które w pewien sposób miały im rekompensować poświęcenie się służbie publicznej. Bez wątpienia najważniejszym z nich była gwarancja stabilności stosunku pracy, a urzędnik mógł zostać usunięty ze służby jedynie prawomocnym zarządzeniem władzy wydanym w oparciu o przepisy ustawy o państwowej służbie cywilnej lub na mocy orzeczenia komisji dyscyplinarnej. W przypadku kiedy na skutek zmian organizacyjnych nie było czasowo dla danego urzędnika odpowiedniego stanowiska mógł on być przeniesiony w stan nieczynny, przy czym pozostający w stanie nieczynnym urzędnik pobierał pełne uposażenie służbowe, a czas ten był zaliczany do jego stażu pracy. Ponadto wszyscy urzędnicy posiadali szczególne uprawnienia urlopowe, które oprócz dłuższego urlopu wypoczynkowego gwarantowały im również krótkie urlopy na załatwienie spraw osobistych oraz urlopy dla poratowania zdrowia.
Ustawa o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. obowiązywała nadal w okresie powojennym, choć następne lata to okres jej gruntownych zmian. W roku 1948 na mocy kolejnego dekretu w ustawie o państwowej służbie cywilnej zastąpiono nazwę „funkcjonariusz państwowy” nazwą „urzędnik państwowy”, a także wprowadzono podział urzędników państwowych na pracowników służb specjalnych i pracowników służby ogólnej, co było kolejnym sygnałem zerwania z przedwojennymi standardami służby cywilnej. Wprowadzane zmiany ostatecznie doprowadziły do symbolicznego upadku zawodu urzędniczego w Polsce Ludowej, którego jednym z ostatnich akordów było rozporządzenie Rady Ministrów z 20 grudnia 1974 r. o prawach i obowiązkach urzędników, które stanowiło między innymi, że pracownikiem państwowym może zostać tylko taka osoba, która ze względu na swoją postawę ideowo-moralną zapewni należyte wypełnianie zadań urzędu, co wyraźnie wskazuje na upolitycznienie służby cywilnej. Kresem obowiązywania ustawy było wejście w życie nowego kodeksu pracy z 1974 r., którego przepisy wprowadzające uchylały ustawę z 1922 r., i całkowicie  wykluczały mianowanie jako formę nawiązania stosunku pracy.
W ramach obchodów  jubileuszu 100. rocznicy utworzenia Państwowej Służby Cywilnej w Polsce, Komenda Główna Policji wspólnie z Pocztą Polską S.A. przygotowała i wydała kartę obiegu pocztowego wraz z kopertą okolicznościową. Z kolei we współpracy z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów - Departament Służby Cywilnej oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie przygotowano materiały towarzyszące wydarzeniu w postaci plakatu, posterów tematycznych oraz broszury wprowadzającej w temat obchodów jubileuszu, zatytułowanej „Służb a Cywilna w Polsce”.  
Na ogrodzeniu Łazienek Królewskich w Warszawie od strony Alei Ujazdowskich prezentowana jest też wystawa składająca się z 60 plansz opowiadająca stuletnią historię służby cywilnej w Polsce - od uchwalenia 17 lutego 1922 r. pierwszej ustawy o państwowej służbie cywilnej po czasy obecne.
Wystawa została podzielona na cztery okresy historyczne:
    administracja II RP,
    Polskie Państwo Podziemne,
    okres od 1945 do 1989,
    służba cywilna po przemianach ustrojowych.
Na wystawie wykorzystano m.in. kopie cyfrowe materiałów archiwalnych z zasobu Archiwów Państwowych z całej Polski. Niektóre z nich mają charakter unikalny i zostały udostępnione po raz pierwszy. Wystawa zaplanowana jest przez cały miesiąc luty 2022 roku. 

BEH-MP KGP

Źródło:
Ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 1949 r. Nr 11, poz. 72 ze zm.).
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 1999;
W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, t. I, Poznań 1961;
A. Łukaszczuk, Służba Cywilna II Rzeczypospolitej, Przegląd Prawa i Administracji , Wrocław 2010;
J. Pawłowski, Historia systemu służby cywilnej w Polsce, portal Serwis Rzeczypospolitej Polskiej [dostęp 16.02.2022 r.].

Foto: Zbiory historyczne KGP/ BEH-MP KGP, Departament Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.